——從《紙牌屋》看美國(guó)政治（之二）

美劇《紙牌屋》中，安德伍德是美國(guó)眾議院多數(shù)黨黨鞭，在眾議院的地位僅次于議長(zhǎng)和多數(shù)黨領(lǐng)袖。然而，當(dāng)總統(tǒng)幕僚長(zhǎng)凱瑟琳告訴他總統(tǒng)不準(zhǔn)備提名他做國(guó)務(wù)卿時(shí)，安德伍德頓時(shí)五味雜陳，如遭雷擊般怔怔不已，對(duì)總統(tǒng)的怨恨油然而生。

顯然，美國(guó)國(guó)務(wù)卿比國(guó)會(huì)黨鞭的位置，更有吸引力。國(guó)務(wù)卿為何比黨鞭重要？一方面，相比國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院是權(quán)力執(zhí)行部門，掌握著美國(guó)對(duì)外締約、建交、制定外交政策等重要權(quán)力。另一方面，國(guó)務(wù)卿在美國(guó)行政部門中，乃是除總統(tǒng)、副總統(tǒng)之外的第一閣員，由于副總統(tǒng)并不掌握實(shí)權(quán)，國(guó)務(wù)卿事實(shí)上是美國(guó)行政部門中的第二號(hào)實(shí)權(quán)人物。

安德伍德想走進(jìn)國(guó)務(wù)院，還有另外的原因，那就是美國(guó)建國(guó)以來(lái)，多次經(jīng)歷行政權(quán)力對(duì)立法和司法權(quán)力的擴(kuò)張，而這又是通過(guò)不斷擴(kuò)大中央權(quán)力實(shí)現(xiàn)的。

美國(guó)政府是權(quán)力和職能較為混雜的政府，在職能交叉、權(quán)力分立的體制下，只有同時(shí)作為國(guó)家元首和最高行政長(zhǎng)官的總統(tǒng)及其直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，才完全代表國(guó)家，而參眾兩院則更多代表地方和選區(qū)的利益。劇中議員彼得·羅素必須想方設(shè)法為費(fèi)城的一個(gè)撤除船廠的失業(yè)工人重新創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)，安德伍德也在他的選區(qū)出了命案后不得不馬上趕過(guò)去處理危局，說(shuō)的就是這種情況。在中央政府弱小的情況下，不僅國(guó)會(huì)沒什么權(quán)力，總統(tǒng)的權(quán)力也是有限的。美國(guó)首任總統(tǒng)華盛頓在登臨大位后，發(fā)覺擔(dān)任總統(tǒng)真是一件苦差事，他能做的事情實(shí)在寥寥無(wú)幾，原因很簡(jiǎn)單，那時(shí)候的美國(guó)中央政府還是弱小的。

美國(guó)一開始建立起來(lái)的全國(guó)性政府，乃是一個(gè)比“小政府”還要小的政府。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后的美國(guó)人，不想再像在母國(guó)那樣受到中央政府的鉗制，所建立起來(lái)的邦聯(lián)制國(guó)家，把各邦（州）的權(quán)力置于中央權(quán)力之上。政府不是越大越好，然而，也不是越小越好。這個(gè)邦聯(lián)制國(guó)家根本無(wú)法應(yīng)對(duì)外部威脅和內(nèi)部動(dòng)亂，美國(guó)的開國(guó)者們最終還是通過(guò)1787年的費(fèi)城制憲會(huì)議，在美國(guó)建立起了聯(lián)邦制國(guó)家。相比之前邦聯(lián)制國(guó)家的重要轉(zhuǎn)變，就是限制州權(quán)，將全國(guó)性的中央權(quán)力置于地方性的州權(quán)之上。

從18世紀(jì)晚期建國(guó)到19世紀(jì)下半葉，美國(guó)仍然長(zhǎng)期面臨州權(quán)與中央權(quán)力之爭(zhēng)，州權(quán)主義與國(guó)家主義間的激烈碰撞，多次引發(fā)危機(jī)。在此期間大法官馬歇爾的判案釋法、亨利·克萊提出并實(shí)施的“美國(guó)體系”等，都增進(jìn)了美國(guó)中央政府的權(quán)威，但仍在1860年代發(fā)生了一場(chǎng)對(duì)美國(guó)影響深遠(yuǎn)的南北戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)爭(zhēng)期間和其后，通過(guò)調(diào)整中央與地方的財(cái)稅事權(quán)，增強(qiáng)中央的主導(dǎo)地位，才根本建立中央權(quán)威，奠定了此后百余年來(lái)美國(guó)的長(zhǎng)治久安。

美國(guó)擴(kuò)大中央政府權(quán)力的過(guò)程，也是總統(tǒng)和行政部門權(quán)力擴(kuò)張的過(guò)程。總統(tǒng)是行政部門的總和，在總統(tǒng)變“大”時(shí)，行政部門變大變強(qiáng)也就自然而然。光是美國(guó)農(nóng)業(yè)部，現(xiàn)有公職人員就達(dá)10萬(wàn)之多，想想看，這是什么樣的規(guī)模，又有什么樣的權(quán)力。國(guó)務(wù)卿是第一閣員，也是美國(guó)另一重要機(jī)構(gòu)——國(guó)家安全委員會(huì)的主要成員，當(dāng)然也會(huì)隨著總統(tǒng)而水漲船高。

美國(guó)從邦聯(lián)制的無(wú)政府狀態(tài)到聯(lián)邦制下的小政府，再由小政府到強(qiáng)大政府的變遷，告訴人們，一個(gè)國(guó)家的政府權(quán)力，不簡(jiǎn)單只是要有制衡，而且要有力有效。對(duì)大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，沒有強(qiáng)大的中央權(quán)威是無(wú)法治理的，正如托克維爾在《論美國(guó)的民主》中說(shuō)：“大國(guó)之所以繁榮，絕不是因?yàn)樗?，而是因?yàn)樗鼜?qiáng)。因此，力量一向是國(guó)家幸福和生存的主要條件之一?！?/p>

程亞文（北京學(xué)者）